根據市人大常委會2018年度工作要點及立法計劃的安排，8月16日，市人大常委會陽建民副主任帶隊到市城管局開展我市生活垃圾強制分類管理辦法的立法調研。市人大法制委、城環委、市政府法制辦的有關負責人參加了會議。現將有關調研情況報告如下：
一、我市垃圾分類現狀及問題
（一）我市垃圾分類工作基本情況
1.統籌推進，初步建立垃圾分類相關制度。一是積極組織我市主城區（園區、示范區）垃圾分類工作人員學習《生活垃圾分類制度實施方案》(國辦發〔2017〕26號)、《關于推進城鎮生活垃圾資源化利用的意見》(湘政發〔2014〕26號)及《湖南省城鄉生活垃圾分類指南（試行）》（湘建城〔2016〕235號)等文件，深入領會文件精神，統一思想認識，把握分類標準，為下一步工作的開展打好基礎。二是籌劃垃圾分類工作五年規劃立項。為深入、有效推進我市城區生活垃圾分類處置工作，市城管局已啟動《湘潭市垃圾分類設施設置專項規劃（2018-2020）》的編制工作，即將進入初審階段。
2.創新方法，模式多樣促分類。按照“政府主導、部門監管、區域運作、市民參與”的垃圾分類工作機制，創新工作方式，主動作為，積極開展垃圾分類工作。一是通過政府采購平臺引進湘潭市綠動資源回收有限公司和啟迪桑德資源回收有限公司開展“互聯網+垃圾分類”工作。二是探索多種分類模式。一種是定點單項垃圾分類模式，主要是綠動資源回收有限公司采用對參與垃圾分類投放的用戶采取微信注冊后成為會員，領取二維碼貼紙，投放垃圾后產生積分，憑積分領取相應的禮品。同時他們將產品線拓展到舊衣物、舊家電、舊手機等，并采用現金支付，該模式以小區為單位進行定時回收；另一種是上門與定點相結合回收模式。啟迪桑德以“生活垃圾分類回收與再生資源利用”為宗旨，在經開區轄區范圍內，圍繞生活垃圾分類與再生資源回收的“兩網融合”目標，推動區級政府主管部門管理模式創新及建立合理的利益分配機制，促進垃圾減量及再生資源資源化利用。
3.責任落實，建立考核督查機制。按照《湘潭市城區2016年生活垃圾分類工作考核暫行辦法》，市環衛處組織對城區（園區、示范區）垃圾分類試點單位進行不定期抽查，每月集中綜合考評。創新了垃圾分類工作方法，通過政府采購平臺引進湘潭市綠動資源回收有限公司開展“互聯網+垃圾分類”工作，以18元/戶注冊經費簽訂運營合同；加大了垃圾分類教育、培訓宣傳工作力度。市城管局及各相關責任單位以年度工作任務為目標，克服了資金短缺，尚無現成經驗等不足，截至目前，我市垃圾分類小區共計53個，其中雨湖區16個試點小區、2所試點學校；岳塘區21個試點小區、3所中小學，高新區2個試點小區，經開區8個居民社區，昭山1個居民小區。全市共計注冊14000余戶，實際住戶注冊率達50.6%。試點小區居民垃圾分類知曉率、支持率分別達80.2%和70.5%，分類正確率35.5%。年共計回收資源型廢棄物約600余噸。
（二）目前工作中存在的困難及問題
1.垃圾運輸及末端處理設施設備建設滯后。我市目前垃圾分類試點工作正在逐步推行，實行三分法（可回收、不可回收、有毒有害），由服務商運行，但分類處置末端沒有建設，推廣非常艱難。同時，餐廚垃圾、有毒有害廢棄物處置場也未建設，這種垃圾末端處置設施建設滯后的現狀，制約了我市垃圾分類的進一步擴大和推廣。
2.垃圾分類工作經費短缺。中央、省直部門關于“生活垃圾分類管理”文件中規定，垃圾分類工作由政府主導，財政部門應安排足額的資金支撐垃圾分類全過程，垃圾分類經費應包括：分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置設施設備的購置建設和必要的宣傳、人員培訓等工作經費。2016年至2017年市財政撥付垃圾分類工作經費分別為75萬元、100萬元，2018年暫沒有預算安排。目前，由于工作經費的制約，城管局牽頭組織的垃圾分類試點工作只能在原有的基礎上規范，沒有進一步推廣，垃圾分類停留在部分小區試行。如果要在全市范圍內推廣，需要足額的資金支撐才能保障工作的正常開展。
3.居民垃圾分類意識還比較淡薄。實行垃圾分類制度是必須改變市民長年的生活習慣，其工作難度之大，工作任務之艱巨顯而易見。試點小區內雖然街道、社區、物業、樓棟長等做了大量工作，但仍有一批不自覺實行垃圾分類或隨意投放的人員，在目前法規不太完善的現狀下，管理部門束手無策。
4.垃圾分類相關政策法規匱乏。我市垃圾分類試行目前采取“互聯網+垃圾分類”回收模式，由中標企業運營。理論上講可實現“線上報廢，線下交投”，但由于可回收物價值低廉，再生物資利用和有效處理的系統缺失，垃圾分類過程復雜，沒有系統、具體、可操作性的措施和制度設計，制約著此項工作的開展。
二、立法的必要性和可行性
（一）必要性
隨著人們生活水平的提高，城市垃圾也越來越多，城市垃圾已經成為全國大中城市一個重要的污染來源，垃圾分類已經刻不容緩。2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革方案》，將制定垃圾分類制度列為一項重要改革任務。2016年12月，習近平總書記主持召開的中央財經領導小組第十四次會議提出“要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍”。2017年3月，發改委、住建部下發《生活垃圾分類制度實施方案》，按照住建部的要求，到2020年，各城市全面推行垃圾分類制度，基本建立相應的法律法規和標準體系，公共機構普遍實行垃圾分類，先行先試的46個城市基本建成垃圾分類處理系統。我省也陸續頒布了一些與垃圾分類相關的文件。例如《湖南省人民政府關于推進城鎮生活垃圾資源化的意見》（2014年）《湖南省城鄉生活垃圾分類指南（試行）》（湘建城〔2016〕235號)《關于推進城鎮生活垃圾資源化利用的意見》。這些文件頒布與工作部署，細化了垃圾分類的具體規定，對制定垃圾分類的詳細標準、明確相關管理責任等方面起到了一定的積極作用。
對生活垃圾進行科學分類，將大幅降低垃圾填埋量，延長填埋場的使用年限，節省土地資源。可再生利用資源不必進入填埋場，不僅可減輕對環境影響，減少混合垃圾帶來的二次污染，還有利于提高堆肥的質量和效率，帶來潛在經濟收益。同時，對垃圾分類處理進行專門立法，引導和推動生活垃圾的減量化、資源化和無害化，這也是我市發展循環經濟、實現可持續發展的重中之重，具有重要的現實意義。
（二）可行性
早在20世紀90年代，我國就頒布了固體廢物污染環境防治法和《城市生活垃圾管理辦法》等與垃圾分類回收有關的法律法規，但是這些立法普遍存在過于原則性和缺乏可操作性的問題，由于缺乏全國性的實施細則和配套法規，這在一定程度上影響地方立法中垃圾分類的嚴肅性、穩定性和強制性。這就給法律法規的真正落實帶來很大難度，執行力度大大減弱。同時，已出臺垃圾分類處理法規的杭州、廣州多地立法機關也反映，在生活垃圾分類標準、生活垃圾管理責任主體和罰則確定等法規執行中，還面臨不少難點、痛點。我市在垃圾分類工作推廣方面雖然取得了一定成效，積累了一定經驗，但鑒于我市目前垃圾分類工作中存在的主要問題及相關立法難點，該立法計劃項目條件還不夠成熟，建議先由市人民政府進行政策規范，待立法條件成熟后，再適時啟動地方立法工作。
三、對我市生活垃圾分類管理工作的建議
（一）制度先行，優化管理
第一，加快建立和完善生活垃圾分類制度。我市生活垃圾分類制度要以法治為基礎，突出政府推動，鼓勵全民參與，因地制宜，出臺鼓勵公眾參與和生活垃圾分類的措施。
第二，落實責任。明確生活垃圾分類的管理機構，尤其是牽頭職能管理部門；界定住建、城管、環保、商務等部門在分類投放、收集、運輸、處理以及資源利用環節的管理職責，杜絕管理越位和缺位，減少推諉扯皮造成的效率損失，確認生活垃圾生產者的污染治理責任。
第三，探索生活垃圾分類管理的經濟手段。在垃圾處理設施建設領域引入ppp公私合營模式，增加供給，解決處理設施不足問題；可探索采用生活垃圾階梯收費制度，對于超量投放主體加收垃圾處理費，增加處理設施運營收入；對于違反生活垃圾強制分類的主體，依法按章征收高額罰金。
第四，精細化管理。在生活垃圾分類管理上實行“網格化”管理，合理規劃、安排每一個網格生活垃圾收集裝置的種類、布點、數量。
（二）強化分類、系統處理
第一，嚴格按照《生活垃圾分類制度實施方案》要求，制定生活垃圾分類標準，分類類別和品種定義清楚，做到標識明確，投放定時、定點、定戶。
第二，建立生活垃圾分類處理系統，在投放、收集、運輸、處理四個環節全面實施分類，落實源頭、中間過程、末端全過程分類處理。
第三，生活垃圾分類處理系統建設要軟件、硬件并舉。安裝分類生活垃圾收集裝置，特別是能夠幫助識別分類是否正確以及投放主體和投放量的智能垃圾桶，使用分類垃圾運輸車輛。培養專業的收集分類人員也是軟件極為重要的工作。在每一個站點對回收人員進行專業化的培訓，做好“二次”分類識別工作，把好“回收—處理”的第一環節。
（三）循序漸進，有序推進
第一，研究確定強制生活垃圾分類的主體和空間范圍。建議將主體按照國家要求確定為公共機構，包括黨政機關，學校、科研廣播電視等事業單位，協會、學會、聯合會等社團組織，車站、機場、碼頭、體育場館、演出場館等公共場所管理單位；以及相關企業，包括賓館、飯店、購物中心、超市、專業市場、農貿市場、農產品批發市場、商鋪、商用寫字樓等。
第二，在現有的強制分類空間范圍以外的區域，選擇新建居民小區和大企業的家屬院，在提供一定的經濟激勵的基礎上，作為強制分類試點，將成功經驗在其他區域空間推廣。
第三，有序推進需要將生活垃圾分類從源頭治理再向綜合治理的轉變。以市場為導向，將源頭、中間、末端三個部分整合成一個完整的產業鏈條，讓優質的企業進入，更多的承擔引導和監督人的作用，積極探索產業化方式。 
（四）公眾參與，經濟激勵
第一，用經濟激勵手段引導公眾參與。調動公眾參與的積極性，是治理城市生活垃圾的關鍵一環。居民對參與往往沒有很高的積極性，除了環保意識不強，素質有待提高以外，缺乏可行的有效激勵手段是重要影響因素。
第二，在日常生產、生活中引導公眾參與。易腐垃圾最主要的構成部分是廚余垃圾，其源頭是食材的邊角廢料和剩飯剩菜。有效解決方法應該是源頭治理實現減量化，比如凈菜進城，發達國家銷售終端凈菜占比在90%左右，建議政府逐漸通過補貼方式降低凈菜成本，引導公眾消費凈菜，從源頭減少廚余垃圾。
（五）教育引導，提高素養
第一，面向所有市民普及垃圾分類、人人有責的環保理念。引導公眾從點滴做起，學習、掌握生活垃圾分類的標準、投放要求，有條件可定點開展垃圾分類收集專業知識和技能培訓工作。
第二，學校是開展資源環境教育、推廣生活垃圾分類的核心區域。認真學習《中華人民共和國環境保護法》等相關法律法規，定期組織學生開展環保實踐活動，多方位提升學生環保素養，養成良好的垃圾分類習慣。

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